Le misure necessarie per arginare gli effetti peggiori del cambiamento, l’impatto su occupazione e welfare. Un’analisi del Nobel per l’Economia Michael Spence.

Il termine “apertura” ha due significati connessi tra loro ma anche distinti. Può riferirsi a qualcosa di illimitato, accessibile e persino vulnerabile, oppure a qualcosa, magari una persona o un’istituzione, che è trasparente invece che riservato.

Il primo significato viene spesso applicato al commercio, agli investimenti e alle tecnologie (sebbene la maggior parte delle definizioni non associ opportunità con vulnerabilità) che sempre guidano i cambiamenti economici strutturali, con particolare riferimento all’occupazione. Il cambiamento strutturale può essere benefico e perturbatore allo stesso tempo, e per questo la politica deve trovare un equilibrio tra il principio astratto di apertura e delle misure concrete volte ad arginare gli effetti peggiori del cambiamento.

Per fortuna, la ricerca accademica e la prospettiva storica possono aiutare i leader politici ed economici a rispondere a questa sfida in modo intelligente. Analizziamo l’esperienza dei piccoli paesi sviluppati del Nord Europa, che hanno un valido motivo per essere aperti: se non lo fossero, sarebbero costretti a sovra-diversificare i settori commerciali della loro economia per soddisfare la domanda interna. Ciò imporrebbe costi elevati poiché le dimensioni ridotte del mercato interno impedirebbero loro di realizzare economie di scala connesse alla tecnologia, allo sviluppo dei prodotti e alla manifattura.

Ma l’apertura di questi paesi ha aumentato la rilevanza economica e politica degli investimenti in capitale umano e ammortizzatori sociali. Le politiche sociali sono doppiamente importanti per le economie di piccole dimensioni e specializzate perché uno shock esterno che colpisce un singolo settore dei beni scambiabili può avere ripercussioni sull’intera economia.

Non è stato sempre così. Un tempo le economie di piccole e medie dimensioni, come il Canada, l’Australia e la Nuova Zelanda, perseguivano politiche protezionistiche che sovra-diversificavano i rispettivi settori commerciali. Con l’aumento del commercio internazionale e della specializzazione, però, il costo dei beni di fabbricazione nazionale – come le automobili – divenne troppo elevato per i consumatori rispetto alle importazioni. Negli anni ottanta e novanta del secolo scorso, questi tre paesi iniziarono ad aprirsi ed entrarono in una difficile fase di transizione strutturale che, tuttavia, stimolò la produttività e offrì benefici ad ampio raggio a cittadini e consumatori. Pur così, trovare il giusto equilibrio non è mai facile. Il Canada, l’Australia e la Nuova Zelanda sono tutti paesi ricchi di risorse soggetti al “Dutch disease”, il male olandese, che si manifesta quando un settore forte e ad alta intensità di capitale danneggia altri settori inducendo un forte apprezzamento della valuta. Ciò dà adito al timore costante di una sotto-diversificazione che renderebbe questi paesi vulnerabili alla volatilità sui mercati globali delle materie prime e metterebbe a rischio l’occupazione.

Si tende ad associare gli aggiustamenti strutturali con il commercio e gli investimenti internazionali. Ma l’attività industriale all’interno dei paesi cambia continuamente e pone sfide a livello locale e regionale. Ad esempio, la produzione tessile degli Stati Uniti, che un tempo era fortemente concentrata nel New England, a un certo punto si spostò in massa verso sud (prima di trasferirsi in Asia e in altri luoghi a più basso costo). Nel 1954, l’allora senatore John F. Kennedy scrisse un lungo e accattivante articolo su The Atlantic in cui attribuiva questo trasferimento dal New England, poco gradito, agli sgravi fiscali offerti dagli stati del Sud. Tali pratiche, egli sosteneva, avrebbero determinato un elevato quanto inefficiente tasso di mobilità industriale perché le aziende avrebbero perseguito profitti ove possibile, a prescindere dall’impatto sulle singole comunità. Per evitare questa spirale discendente, Kennedy invocava non il libero mercato, bensì delle norme volte a rendere il mercato più equo ed efficiente.

In realtà, i cambiamenti strutturali sono necessari per una maggiore efficienza dinamica. Ma lo sono anche le politiche volte a garantire che gli investimenti e le attività economiche siano basate su vantaggi comparativi reali, e non su incentivi transitori che scaricano le difficoltà sugli altri. Ciò è particolarmente rilevante nei periodi di rapido cambiamento strutturale. Poiché gli aggiustamenti sul fronte dell’offerta sono lenti, dolorosi e costosi, non dovrebbero essere apportati se non ve n’è un reale bisogno.

Tuttavia, come avviene con le economie chiuse che restano totalmente escluse dai vantaggi del commercio, le economie aperte che presentano forti ostacoli istituzionali o politici al cambiamento strutturale sono destinate ad avere un rendimento inferiore al previsto. Questo spiega perché oggi molte economie aperte siano incapaci di adattarsi alle nuove tecnologie e ai nuovi modelli commerciali. Troppo spesso chi detiene il potere politico ed economico vuole impedire che il cambiamento avvenga, ma se da un lato ciò consente di proteggere le industrie e i lavori esistenti per qualche tempo, dall’altro scoraggia gli investimenti e finisce per incidere negativamente sulla crescita e sull’occupazione. Anche la struttura economica e previdenziale di un paese può ostacolare il cambiamento. Come osserva l’ex ministro delle finanze greco Yanis Varoufakis, la promessa di un dividendo di crescita nel lungo termine come risultato di una riforma strutturale non basta a placare i timori dei cittadini in merito al futuro immediato o prossimo, soprattutto in un’economia semi-stagnante. Se si sostituisce qualcosa con niente, bisogna aspettarsi una forte resistenza a livello politico e sociale.

Se le riforme strutturali non vengono accompagnate da una riforma del sistema di previdenza sociale, il rischio di fallimento è elevato. Il programma di riforme “Agenda 2010” avviato dall’ex cancelliere tedesco Gerhard Schröder nel 2003 è un buon esempio di questo approccio multimodale che però si rivelò dannoso per Schröder, il quale nel 2005 non fu rieletto.

La sequenza delle riforme ha anch’essa il suo peso. Ad esempio, la preoccupazione dei lavoratori per le riforme legate alla previdenza sociale sarà più forte in un contesto economico inefficiente che in un’economia in piena espansione. La resistenza politica alle riforme strutturali, soprattutto da parte dei lavoratori più anziani, sarà maggiore in un’economia scarsamente produttiva e con un elevato tasso di disoccupazione, perché essere licenziati in condizioni simili è peggio. Di norma, un governo non dovrebbe introdurre riforme strutturali se prima non è riuscito a mettere in moto la propria economia con politiche fiscali e orientate agli investimenti. Procedere in quest’ordine può ridurre la resistenza politica al cambiamento. Attualmente l’Europa sta registrando un aumento modesto ma significativo nella crescita. Nessuno sa, però, se i policymaker sapranno cogliere questa opportunità per realizzare le riforme necessarie.

Un’ultima lezione da tenere a mente è che il cambiamento strutturale non è semplicemente uno spiacevole effetto collaterale della crescita e della creazione di nuovi posti di lavoro e settori, bensì una parte integrante di tali processi. Ciò è particolarmente evidente nei paesi in via di sviluppo che hanno successo, dove la ricetta della crescita racchiude in sé apertura, settori moderni, commercio, investimenti elevati e una base di capitale umano in espansione. Questi paesi non vengono risparmiati dai cambiamenti strutturali e dalle sfide distributive, ma le loro transizioni sono più rapide e indolori perché gli investimenti si ripartiscono tra i settori pubblico e privato, così come tra le attività materiali e immateriali. Le economie sviluppate non sono tanto diverse al riguardo. Un significativo aumento generalizzato degli investimenti può non risolvere tutti i loro problemi distributivi e di aggiustamento, ma di certo aiuta a stimolare la crescita e a ridurre gli attriti economici e politici durante gli adeguamenti strutturali.

(Michael Spence*/Project-Syndacate 23 maggio 2017)

* Michael Spence (Montclair, 7 novembre 1943) è un economista statunitense, insignito del Premio Nobel per l’economia nel 2001 insieme a Joseph E. Stiglitz e George A. Akerlof per le loro analisi dei mercati con informazione asimmetrica. Oggi insegna alla New York University.

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